黨的十八大是中國綠色發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。通過5年的努力，生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展。黨的十九大后，中國將進(jìn)入中國綠色發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)承期，既要完成2020年的綠色發(fā)展目標(biāo)，也要為2030年乃至2050年的綠色發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。
鑒于此，有必要對黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的思路與舉措進(jìn)行全面總結(jié)與梳理，為十九大后深入開展生態(tài)文明建設(shè)和體制改革提出建議。
中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的輝煌成就
黨的十八大特別是黨的十八屆三中全會以來，中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革盡管面臨巨大的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)，但經(jīng)過各方面的努力，制度不斷落地，取得了巨大成就。
在理念培育方面，綠色生產(chǎn)和綠色生活方式的培育是一場革命。通過對正面典型的示范引領(lǐng)和對反面典型的嚴(yán)肅懲罰，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、綠水青山就是金山銀山以及生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰的理念廣為各方接受，高質(zhì)量、有效益的發(fā)展正在成為各地的自覺實(shí)踐。目前，生態(tài)文明歷史觀、法治觀、矛盾論、范疇論等哲學(xué)和法律理論已經(jīng)形成，綠色發(fā)展觀深入人心。
在主體架構(gòu)方面，通過改革有序地發(fā)揮了地方黨委、地方政府、地方人大、地方政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)和個(gè)人在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，環(huán)境共治的格局正在形成。
其中，通過權(quán)力清單的建設(shè)，確立了權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。通過環(huán)境保護(hù)考核、督察、督查、約談、追責(zé)，推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的深入實(shí)施。地方人民政府向同級人大匯報(bào)環(huán)境保護(hù)工作，政協(xié)參與環(huán)境保護(hù)工作的民主監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)通過環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟加強(qiáng)對企業(yè)和地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督，公民和社會組織在信息公開的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了對企業(yè)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)企業(yè)特別是龍頭企業(yè)通過投融資機(jī)制積極參與環(huán)境保護(hù)第三方治理，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量的改善。
在區(qū)域發(fā)展方面，通過改革統(tǒng)籌和優(yōu)化了區(qū)域的發(fā)展資源。為了降低物流成本，減少物流時(shí)間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在更大區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化、調(diào)整甚至一體化發(fā)展，京津冀、長三角、珠三角等地加強(qiáng)了區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，北京周邊的一些市在中央?yún)f(xié)調(diào)下放棄了發(fā)展鋼鐵。京津冀等地制定了區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，推行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、協(xié)同執(zhí)法、統(tǒng)一司法、協(xié)同應(yīng)急等措施。海南省、寧夏回族自治區(qū)和一些縣市正在開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，發(fā)展空間正在不斷優(yōu)化。上游與下游間的生態(tài)補(bǔ)償以及森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正在全面建立，區(qū)域綠色發(fā)展的公平機(jī)制開始發(fā)揮效應(yīng)。排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、水權(quán)交易、用能權(quán)交易正在進(jìn)行，污水和垃圾處理的第三方治理市場持續(xù)火爆，為改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量奠定了市場基礎(chǔ)。城市垃圾分類和城鎮(zhèn)污水集中處理穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村垃圾分類收集處理和農(nóng)村污水治理在一些省域取得突破，城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治取得新進(jìn)展，社會的文明意識和文明水平進(jìn)入新階段。通過區(qū)域一盤棋的綠色發(fā)展改革，整體提升了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率，環(huán)境保護(hù)的社會性與自然性不斷契合。
在有效監(jiān)管方面，通過建立健全區(qū)域環(huán)境影響評價(jià)制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，既提高了行政審批效率，又預(yù)防和控制了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
通過省以下環(huán)境監(jiān)測垂直管理、懲罰造假，維護(hù)了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性，初步形成了以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的大氣環(huán)境管理模式，實(shí)現(xiàn)了管理模式的轉(zhuǎn)型，有力地提高了環(huán)境質(zhì)量。通過打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，打擊紅頂中介，保證了地方環(huán)境保護(hù)審批和環(huán)境保護(hù)考核的真實(shí)性，維護(hù)了環(huán)境保護(hù)考核和生態(tài)文明評價(jià)考核的嚴(yán)肅性，有利于形成正確的政績觀。通過垂直管理制度改革，一些地方建立了環(huán)境保護(hù)警察制度，一定程度地遏制了市縣的地方保護(hù)主義。通過環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查，2016年至今，追究了1萬多人的責(zé)任，有力地打擊了環(huán)境保護(hù)形式主義。而這些，是以前一二十年都想解決而難以解決的。
在保障措施方面，綠色金融體系、環(huán)境保護(hù)投融資體系的推行，為綠色發(fā)展保駕護(hù)航。
如，2015年全國環(huán)保投資總額為8806億元，比2012年增長6.7%，2016年達(dá)到萬億；2015年全國環(huán)保污染治理和運(yùn)營費(fèi)用是3282億元，比2012年增長25%。史上最嚴(yán)的《環(huán)境保護(hù)法》和其他環(huán)境法律，規(guī)定了企業(yè)自我監(jiān)測、信息公開等義務(wù)，提高了罰款標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了按日計(jì)罰、行政拘留、引咎辭職、連帶責(zé)任、公益訴訟等新措施。2015年新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，幾十萬、幾百萬甚至高達(dá)幾千萬的按日計(jì)罰對違法企業(yè)形成了威懾，數(shù)以千計(jì)的環(huán)境違法者被行政拘留甚至刑事拘留，一批黨政官員因?yàn)榄h(huán)境失職被追究紀(jì)律、行政甚至刑事責(zé)任；一些環(huán)境污染和生態(tài)破壞企業(yè)因?yàn)橐鸸珣嵄簧鐣M織或者檢察機(jī)關(guān)告上法庭，幾千萬甚至幾個(gè)億的環(huán)境損害賠償金額使得污染環(huán)境無利可圖。
總體來看，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的牙齒更尖銳了，有法必依的法治氛圍正在形成。通過建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)與考核、環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身責(zé)任追究、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，河北省委、甘肅省委原主要領(lǐng)導(dǎo)在中央環(huán)境保護(hù)督察后被嚴(yán)厲批評，一些省部級和廳局級干部被查處，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)目前被戴上了盡職履責(zé)的緊箍咒。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有河北和甘肅等地被中央嚴(yán)厲追責(zé)的前車之鑒，各省、市、縣三級黨委和政府的官員都很敬畏黨內(nèi)法規(guī)和國家環(huán)境法律嚴(yán)肅的追責(zé)，內(nèi)心深處已被觸動(dòng)。
在治理實(shí)效方面，通過優(yōu)化區(qū)域的空間發(fā)展格局，區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)正在通過規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)得到控制；通過中央環(huán)境保護(hù)督察、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督查，“散亂污”企業(yè)正在被清理整頓，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在科學(xué)調(diào)整，工業(yè)技術(shù)正在轉(zhuǎn)型升級；通過嚴(yán)肅問責(zé)，侵占自然保護(hù)區(qū)、破壞濕地、污染環(huán)境的現(xiàn)象被大力遏制，環(huán)境保護(hù)的形式主義正在被克服，一批綜合和特色的國家公園已經(jīng)建立，一些植物物種正在恢復(fù)，一些消失的野生動(dòng)物重新出現(xiàn)，生物系統(tǒng)的穩(wěn)定性在休養(yǎng)生息中得以增強(qiáng)。
國家統(tǒng)計(jì)局2017年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年全國COD排放比2012年下降8.3%，氨氮排放比2012年下降9.3%；2015年二氧化硫排放量比2012年下降12.2%，氮氧化物方面下降20.8%；2016年京津冀地區(qū)PM2.5的平均濃度是71微克/立方米，比2013年下降33%，治理效果有目共睹；長三角PM2.5平均濃度是46微克，每立方米下降31.3%；珠三角地區(qū)PM2.5平均濃度下降31.9%。人民群眾在具體、生動(dòng)的生態(tài)文明實(shí)踐中感受到了環(huán)境改善的效果。目前，全社會的環(huán)境保護(hù)獲得感不斷增強(qiáng)，生態(tài)文明的理念不斷深入民心，生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的共識已經(jīng)形成。
中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的繼往開來
2005年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》在國家層面首提倡導(dǎo)生態(tài)文明，黨的十七大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)體系，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)體系，并納入“五位一體”總體布局。
自此，生態(tài)文明正式進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場。經(jīng)過醞釀期和萌芽期，生態(tài)文明建設(shè)與體制改革即將完成初創(chuàng)期。目前，在新發(fā)展觀的指引下，生態(tài)文明制度體系的四梁八柱基本建立，資源能源節(jié)約、環(huán)境友好的關(guān)鍵體制、制度和機(jī)制已經(jīng)初步創(chuàng)建，成效不斷地顯現(xiàn)。這些成效得益于黨對生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的高度重視和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，得益于黨政同責(zé)體制和中央環(huán)境保護(hù)督察兩大利劍的重要保障，得益于環(huán)境共治體制、制度和機(jī)制的全面均衡推進(jìn)。
黨的十九大后，可以考慮對現(xiàn)行的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施進(jìn)行全面評估，揚(yáng)長補(bǔ)短，針對現(xiàn)實(shí)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題、制度構(gòu)建的薄弱環(huán)節(jié)和體制制度運(yùn)行中的梗阻問題，加強(qiáng)體制優(yōu)化、制度整合和機(jī)制創(chuàng)新，確保生態(tài)文明建設(shè)與體制改革在新時(shí)代不斷取得實(shí)效。
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